ACCIONES DE FISCALIZACIÓN DE LA SUNAT

  

Por: Rubén Saavedra Rodríguez[1]

La SUNAT, es la entidad pública competente para la administración de tributos internos y de los derechos arancelarios en nuestro país; cumple una función muy importante toda vez que provee de los recursos al Estado que son destinados a la satisfacción de las necesidades públicas que por mandado constitucional debe ser satisfechas.

Para el cumplimiento de su finalidad la ley le otorga facultades que son reguladas principalmente en el Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo No 133-2013-EF y normas modificatorias. Dichas facultades deben ser vistas desde una doble dimensión: (i) Como potestades que autorizan al ente público a realizar determinadas acciones; y, (ii) Como límites a dichas potestades. Debe tenerse en cuenta que los funcionarios públicos se rigen por el principio de legalidad que implica que solo pueden hacer aquello que la ley les faculta y dentro de los parámetros fijados por dicho instrumento normativo[2].  

Conocer las facultades que detenta la SUNAT dentro del procedimiento de recaudación de tributos resulta de vital importancia para todos, pues ello nos permite mantener una relación de equilibrio, Estado-Ciudadano, que impide al ente público excederse de sus atribuciones y termine lesionando los derechos constitucionalmente reconocidos.

Las facultades que el Código Tributario ha implementado en favor de la Administración Tributaria son las de recaudación, fiscalización, determinación y sancionadora, siendo la facultad de fiscalización una de las más importantes toda vez que a través de ella se controla el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias establecidas por la leyes.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 62º del TUO del Código Tributario, la facultad de fiscalización se ejerce de manera discrecional[3], sin embargo ésta facultad no es ilimitada, pues encuentra su límite en los derechos y garantías que la constitución y las leyes han reconocido en favor del ciudadano; por ello debemos recalcar que resulta importante establecer un verdadero equilibrio entre el interés del Estado por recaudar los tributos y la protección del ciudadano contra uso desmedido de las potestades conferidas al órgano recaudador del tributo.

Ahora bien, la SUNAT con el propósito de incrementar la recaudación tributaria y conseguir el objetivo del gobierno de elevar la presión tributaria[4], realiza una serie de acciones de control y fiscalización, que tienen un propósito adicional, el combate a la evasión tributaria y la ampliación de la base tributaria.

Por las consideraciones expuestas, en adelante comentaremos sobre cada una de las acciones de fiscalización ejecutadas por la SUNAT, la que hemos sistematizado en el gráfico siguiente:  

1.- PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACIÓN

Este tipo de acción desarrollada por la SUNAT es regulada por las disposiciones contenidas en el Código Tributario y el Reglamento del Procedimiento de Fiscalización[5]; el mismo que, inicia con la notificación de la carta de presentación[6] y requerimiento de documentación, concluyendo con la notificación de las resoluciones de determinación y multa de corresponder. Se pueden iniciar procedimientos de fiscalización de manera parcial o en forma definitiva. 

a) Fiscalización Parcial, en este caso la fiscalización comprende la revisión de uno o más elementos de la obligación tributaria respecto de algunos meses de un ejercicio fiscal. Además, a criterio discrecional de la SUNAT se puede ampliar la fiscalización a otros aspectos o meses no comprendidos en el requerimiento inicial, e incluso resulta posible convertirse en fiscalización definitiva. Uno de los aspectos principales de este procedimiento consiste en que la determinación efectuada es temporal; es decir, resulta posible que la Administración Tributaria a futuro pueda volver a fiscalizar el mismo periodo y tributo, excepto el aspecto del tributo ya revisado. Ante ésta eventualidad se emitirán resoluciones de determinación complementarias. Por ejemplo: una empresa es fiscalizada de julio a diciembre del 2013 por el tributo IGV y el aspecto débito fiscal, posteriormente es posible que la SUNAT inicie una nueva fiscalización por los mismo meses y tributo; sin embargo, en este caso el aspecto a revisar es el crédito fiscal. 

b) Fiscalización Definitiva, comprende la revisión de uno a más tributos y por lo general abarcan un periodo completo. A diferencia de la fiscalización parcial, una vez concluido el procedimiento de fiscalización, con la notificación de la resolución de determinación, no será posible realizar una fiscalización respecto del mismo periodo y tributo, excepto se presenten situaciones contempladas en los numerales 1 y 2 del artículo 108° del TUO del Código Tributario en relación a la detección de nuevos hechos no observados en la anterior fiscalización. Es potestad discrecional de la SUNAT dentro del mismo procedimiento emitir carta de ampliación a tributos y periodos no prescritos. Por ejemplo: una empresa es fiscalizada por Impuesto a la Renta e Impuesto General a las Ventas respecto del ejercicio fiscal 2012. 

c) Fiscalización Electrónica, se trata de una fiscalización parcial, como la comentada en el inciso b), sin embargo todo el procedimiento se realiza de manera electrónica, es decir no existe contacto entre el auditor y el contribuyente. 

La SUNAT al detectar alguna información que no haya sido correctamente declarada por el deudor tributario, notificará, vía sistema de comunicación electrónica, el inicio del procedimiento de fiscalización acompañado de una liquidación preliminar del tributo a regularizar y los intereses respectivos.

Posteriormente, el deudor tributario tiene un plazo de 10 días hábiles para presentar sus descargos, también de manera electrónica, o subsanar los reparos detectados.

Luego de ello la SUNAT tiene plazo de 20 días hábiles, para evaluar los descargos y notificar la resolución de determinación o multa, según corresponda, dando por culminado el procedimiento de fiscalización.

2.- VERIFICACIÓN POR DEVOLUCIÓN

Son procedimientos administrativos iniciados a solicitud de parte[7] y tienen como objetivo comprobar la existencia del crédito en favor del contribuyente. Concluyen con la emisión de una Resolución de Intendencia u Oficina Zonal en la que decide el resultado de la solicitud (denegado, procedente, procedente en parte, improcedente). En ocasiones, ante una solicitud de devolución se inicia un procedimiento de fiscalización, o habiéndose iniciado como verificación por devolución se amplía a un procedimiento de fiscalización; en estos casos, se emitirán dos actos administrativos: (i) resolución que decide el resultado de la devolución, y (ii) resolución de determinación en la que se plasma el resultado de la labor fiscalizadora. En caso de haberse determinado deuda al contribuyente ésta es compensada con la devolución aprobada,  de conformidad con lo previsto en el artículo 40° del Código Tributario[8].

3.- CONTROL DE OBLIGACIONES FORMALES

Acciones direccionadas a constatar el correcto cumplimiento de las obligaciones formales[9] a cargo de los contribuyentes. Se inician con la notificación de la carta de presentación y requerimiento de exhibición de información[10] y concluye con el cierre del requerimiento, al cual es reiterado ante el eventual incumplimiento[11]. Como resultado de la acción se detectan infracciones y se emiten resoluciones de multa, de ser el caso. No constituye un  procedimiento de fiscalización, por lo que no se emiten resolución de determinación; sin embargo, cuando el agente fiscalizador detecta omisiones sustanciales induce al contribuyente a la regularización de manera voluntaria, en caso de existir negativa resulta posible el inicio de  un procedimiento de fiscalización orientado a constatar la determinación tributaria. La experiencia ha permitido comprobar que este tipo de acciones se realizan a contribuyentes que cuenta con saldos importantes en las cuentas de detracciones y/o han solicitado liberación de fondos; con ello, la Administración Tributaria logra trasladar los fondos del Banco de la Nación a cuentas de recaudación de la SUNAT.

4.- CRUCES DE INFORMACIÓN

Este tipo de acción se realiza con la finalidad de comprobar hechos que se vienen investigando en un procedimiento de fiscalización u otro procedimiento administrativo seguido ante la SUNAT. Se inicia con la notificación de una carta de presentación y un requerimiento de exhibición de documentación, y concluye con el cierre del citado requerimiento. No constituye un procedimiento de fiscalización, por lo que no se emiten resoluciones de determinación; sin embargo, es posible la emisión de resolución de multa por haber incurrido en la infracción tipificada en el numeral 1 del artículo 177° del Código Tributario. Es una acción muy utilizada para comprobar la fehaciencia de las operaciones de compra efectuadas por un contribuyente fiscalizado, también es empleada para verificar la propiedad de los bienes comisados.

5.- ACCIONES INDUCTIVAS

Son acciones masivas realizadas a un gran número de contribuyentes y tienen por finalidad la regularización voluntaria de la obligación tributaria omitida, se realiza a través de la comunicación al contribuyente de inconsistencias detectadas como resultado de confrontar la declaración jurada determinativa y las fuentes de información que mantiene la SUNAT. 

No constituyen un procedimiento de fiscalización, por lo que no se emite resoluciones de determinación y concluyen con la asistencia a la solicitud de comparecencia o entrega de información, de ser el caso. En caso, el contribuyente no sustente las inconsistencias comunicadas o habiéndolas justificado no logre el convencimiento del agente fiscalizador resulta posible el inicio de un procedimiento de fiscalización. Resulta común que, el agente fiscalizador presione al contribuyente para logar la regularización y pago del supuesto tributo omitido bajo amenaza del inicio de una fiscalización posterior; sin embargo, existen casos que aun habiendo regularizado en etapa inductiva con posterioridad se ha iniciado un procedimiento de fiscalización respecto del mismo periodo y tributo. También se constata que, en algunos casos la deuda se determina de manera arbitraria (comparación con el margen de utilidad del sector) y el monto a pagar se establece por negociación. No se conoce el resultado de la acción inductiva, salvo que el contribuyente solicite acceso al expediente.  

a) Esquelas Inductivas, mediante estas acciones se cita en comparecencia al contribuyente a fin de presentar sus descargos sobre las inconsistencias detectadas en su determinación tributaria[12]. De no asistir a la comparecencia el contribuyente es sancionado, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 177° del TUO del Código Tributarios, debiendo la administración tributaria reiterar la citación de comparecencia con la finalidad que el contribuyente pueda acogerse al régimen de gradualidad de sanciones.  

b) Cartas Inductivas, a través de este procedimiento se comunica al contribuyente las inconsistencias encontradas en su determinación tributaria con la finalidad de presentar sus descargos por mesa de partes, en estos casos no es necesario comparecer ante la Administración Tributaria. En la eventualidad que los descargos no sean convincentes resulta posible la reprogramación para esquela inductiva o procedimiento de fiscalización. No se emiten resoluciones de multa. 

c) Acciones Virtuales, en este caso la SUNAT detecta inconsistencias en las declaraciones del contribuyente y solicita que de manera voluntaria subsane las inconsistencias detectadas. A diferencia de los casos anteriores todo el procedimiento se lleva a cabo mediante notificación al buzón electrónico del contribuyente al que se accede con la Clave SOL.

Como hemos mencionado, se prevé que la SUNAT en el presente ejercicio intensifique las acciones de control y fiscalización, por lo que recomendamos a nuestros lectores realizar acciones con la finalidad de evitar contingencias tributarias. Por ello, resulta importante mantener actualizada la contabilidad y ordenada toda la documentación que respalda la determinación tributaria.

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[1] Máster en Derecho Tributario, Magister en Derecho Constitucional y Administrativo, Contador Público, Abogado, Socio de Chuman, Saavedra & Asociados Asesores Tributarios y Profesor en la Escuela de Contabilidad y Finanzas de la Universidad Nacional de Trujillo.

[2] Una situación contraria ocurre en el caso de los ciudadanos o contribuyentes, que por el derecho a la libertad no estamos obligados a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe. Esto no aplica en el caso de los servidores públicos.

[3] El ejercicio de una facultad de forma discrecional, implica que la administración tributaria pueda usar sus atribuciones  de la forma en que estime conveniente, sin mayor restricción que la establecida por el interés público.

[4] Indicador que mide el grado de contribución de los ciudadanos al sostenimiento del gasto público a través de los tributos en relación con el Producto Bruto Interno (PBI).

[5] Aprobado por Decreto Supremo N° 085-2007-SUNAT y modificado por Decreto Supremo N° 207-2012-EF.

[6] Documento mediante el cual se presenta al agente fiscalizador (auditor), además de delimitar el alcance de la fiscalización (tributo y periodo).

[7] Es necesario advertir que la SUNAT realiza algunas devoluciones de oficio, en estos casos el ente recaudador comprueba la procedencia de la devolución a través de revisiones masivas y procede a notificar la resolución comunicando al contribuyente que su cheque se encuentra disponible para recoger. 

[8] Si el contribuyente no se encuentra de acuerdo con el resultado de la solicitud de devolución y la resolución de determinación emitida deberá impugnar ambos actos administrativos.

[9] Se trata de obligaciones accesorias que contribuyen al cumplimiento de la obligación principal (pago del tributo). Estas se encuentras principalmente contenidas en el artículo 87° del Código Tributario y su inobservancia importa la aplicación de sanciones.

[10] En ocasiones se otorga un plazo para la exhibición de la información y en otras la exhibición es de manera inmediata; ésta última situación ocasiona la aplicación de sanciones contempladas en el artículo 177° del Código Tributario, consistente en no exhibir los libros, registros u otros documentos que solicite la SUNAT, en la medida que la mayoría de contribuyentes no mantiene la documentación que respalda la determinación en su domicilio fiscal al momento de la intervención.

[12] En algunos casos adicionalmente se notifica un requerimiento para exhibición de documentación.